陈国权：广义政府与功能性分权理论的探索历程
原文发表于《中国治理评论》2023年第02期。
【摘 要】权力是非常复杂的政治现象，关于权力制约监督的研究也是政治学最古老同时最具有挑战性的研究命题之一。改革开放以来，中国政治经济发展呈现出高经济增长与高廉政风险并存的“双高现象”，这也构成了广义政府与功能性分权理论的逻辑起点。该理论试图从政治权力这一基本分析单元出发，对“双高现象”进行解释。当代中国公权力主体是国家性质党组织和宪法意义的国家机构共同构成的“广义政府”，这种“复合国家”形态的公权力组织是功能性分权理论的研究对象。基于该理论，我们主张构建决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构与运行机制。
【关键词】当代中国政府；功能性分权；广义政府；廉政治理
编者按：陈国权教授系浙江大学公共管理学院、光华法学院双聘博士生导师，浙江大学中国地方政府创新研究中心主任，北京大学中国政治学研究中心研究员，浙江大学国家制度研究院特聘研究员。陈国权教授长期关注当代中国政府与政治的客观实践，思考本土化的权力法治与廉政治理路径，是四次承担国家社科基金重大项目的首席专家，先后提出了“功能性分权”“广义政府”等原创性的学术概念和理论观点，长期以来一直致力于构建中国特色权力制约监督理论体系，其主要理论观点被称为“新三权论”，受到学界广泛关注。
受《中国治理评论》编辑部委托，浙江大学公共管理学院博士研究生董思琦对陈国权教授进行了学术专访。采访过程中，陈国权教授从学术史的角度与我们分享了广义政府与功能性分权理论的探索历程。本次专访主要围绕陈国权教授个人学术经历、学术理论的推进过程，以及功能性分权理论的运用与意义等方面展开。同时，陈国权教授在访谈中还简要谈及中国特色的话语体系创新与自主知识体系构建等话题。
董思琦：陈老师好，感谢您接受我们的采访。据我所知，您一直在浙江大学从事公共管理学科的教学和研究工作，您的理论研究与浙江大学公共管理学科的发展一直相伴随。今年是浙江大学行政管理专业办学三十周年，作为浙大行政管理专业学科的创始人，可否先同我们分享一下浙大行管的发展历程？
谢谢《中国治理评论》编辑部的邀请。浙大行政管理专业的建立和发展是一个从无到有的过程。经过30多年的发展，浙江大学公共管理学科已跻入A+行列，可谓极其不易。我全过程参与和见证了它的发展，深感荣幸和欣慰。
我的本科是在浙江大学精密机械工程专业学习的，1982年毕业后留校担任学生辅导员。出于对知识的渴望和工作的需要，我的学习和研究方向逐步转向社会科学领域，先后继续攻读了第二法学学士、法学硕士和法学博士学位，辗转于机械工程学院、哲学学院、经济学院和公共管理学院，但我的教学和科研始终围绕着公共管理学科，并一直工作和生活在浙江大学。
二十世纪八十年代适逢我国经济结构和社会环境发生了巨大改变，社会学、法学、政治学等学科逐步恢复重建。1983年10月，我便从机械系调到德育教研室，也就是今天马克思主义学院的部分前身。1984年上半年，中共中央政治局作出重要决定，在部分重点高校开设思想政治教育第二学士学位班，鼓励跨学科学习。1984年12月30日浙江大学举行社会科学系成立大会暨思想政治教育第二学士学位班入学典礼。这个班的不少学员后来都成为各高校和机关单位的骨干。这两年脱产学习对我来说是一次重大的人生转折，让我一个工科学生进入了文科领域，系统地学习了人文社会科学知识。毕业之后我留在浙江大学社会科学系担任专业课教师。1987年上半年，教育部委托复旦大学举办第二期《政治学概论》课程进修班，我参加了这个进修班并非常珍惜这次学习机会。学习结束后，我回到浙大，不久后被任命为思想政治教育教研室副主任。对此我感到非常意外，当时我才是26岁的助教，刚刚参与工作。由此开始，我就一直从事政府管理的教学科研工作。1992年，国家教委批准浙江大学兴办行政管理本科专业。1993年开始，浙江大学招收第一届行政管理本科生，从此开始了公共管理的学科建设。1998年建立行政管理硕士点，2006年建立公共管理博士点。这一路可以说是筚路蓝缕，我很荣幸全程参与了浙江大学公共管理学科申报和建设等相关工作。
董思琦：陈老师，您曾在浙江大学机械工程学院、哲学学院、经济学院、公共管理学院和法学院学习和工作过，具有典型的跨学科经历，但您的研究议题非常稳定，长期聚焦于研究权力法治与廉政治理问题，您能否谈谈您的学术选择？
著名作家徐迟在1978年1月发表的报告文学《哥德巴赫猜想》对当时的青年产生了巨大的影响，作品描述的科学家陈景润成为一代青年人追求科学的榜样。那年我正读高二，尽管文科成绩也不错，但文理分班时毅然选择了理科班，并于当年顺利考入浙江大学机械工程学系。但没想到，大学毕业后所从事的文科专业与科学无缘，这曾经也是我的一大遗憾。2018年初，习近平总书记在十九届中央纪委二次全会上指出：“自我监督是世界性难题，是国家治理的哥德巴赫猜想。”看到习近平总书记这一譬喻，感觉自己30年的功能性分权理论研究与自己年轻时追逐哥德巴赫猜想的梦想还是有关联的。
改革开放以来，我国实现了经济的高速发展，但在政治上一直被严重的腐败现象所困扰，我将这一现象概括为“高经济增长与高廉政风险并存”，简称“双高现象”。几十年来，我的研究一直在探索“双高现象”背后的系统性原因，希望通过对权力现象的分析，解释中国政治社会运行的内在逻辑。众所周知，权力是非常复杂的政治现象，有关权力制约监督的研究也是政治学最古老同时最具有挑战性的研究命题之一，亚里士多德、洛克、孟德斯鸠等都对此有过深入的论述。而我则是从20世纪90年代初开始探索和思考这个问题。近十多年来，这一研究议题受到全国哲学社会科学规划办的高度重视，多次将相关议题列入国家社会科学基金重大项目的招标指南。我有幸连续四次中标，组织团队探讨中国特色的权力制约监督体系，并循序构建了一个称为“功能性分权理论”的系统化理论体系。《功能性分权：中国的探索》《权力制约监督论》和《权力法治与廉政治理》是我们构建功能性分权理论的研究论著，可谓功能性分权理论研究“三部曲”。
董思琦：近年来，您提出的“功能性分权”“广义政府”“复合国家”等学术概念引起学界广泛关注，您能简要地给大家介绍一下理论推进的过程吗？
我和我的团队持续关注中国改革开放以来的两个客观现象。一是“双高现象”，即高经济增长与高廉政风险并存，我国经济实现高速增长的同时，腐败现象时有发生，廉政风险如影随形，这是一项基于事实的判断。二是“法治悖论”，在依法治国进程中政府既是推进法治建设的关键力量，又是破坏法治建设不可忽视的主体。我认为这里的政府指“广义政府”，包括地方党委，是国家机构和国家性质党组织的有机整体。我们的研究一直在试图解释为什么会存在高经济增长与高廉政风险并存的“双高现象”，为什么地方政府官员尤其是地方政府主要领导会在法治建设方面会扮演两种极具矛盾的角色。
我们首先从当代中国政治中的权力关系来探讨产生的原因，提出了“功能性分权理论”。功能性分权是指广义政府体系中决策权、执行权、监督权间的分工。我国在推进国家治理现代化的过程中，正致力于构建决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构与运行机制。
中国功能性分权的实践逐渐在执政党内部、国家体系内部以及党与国家体系之间展开。随着功能性分权实践的持续推进，在尝试解释双高现象与法治悖论时，一个必须要讨论的问题是权力运行的主体，即什么是中国的“国家”与“政府”？我们深刻认识到，中国现实中的“国家”“政府”与建立在西方体制基础上的政治学理论体系及其概念有着明显差异。当代中国的治理是在中国共产党的领导下，各级党组织的引领对于理解中国政府行为具有不可忽视的重要作用。然而从西方引入的政府行为理论，不能完全解释中国政党逻辑与我国特有的社会现象。显然，要理解这些差异，需要回到中国客观现实与历史脉络，去把握中国政府的构成、职能与权力运行逻辑。对此，我们提出了“广义政府”概念，对权力运行的主体进行更为清晰的界定，进一步明确权力结构的边界问题并作具体描述。在此基础上，我们进一步提炼了“复合国家”的概念，并从国家理论范畴对中西方国家形态进行了政治学意义的比较分析，认为中国真实的国家是政党形态国家和宪法形态国家的有机统一，由政党形态国家和宪法形态国家有机整合而成的、从中央到地方层级分明的政权形态，这也就是“复合国家”概念的由来。在复合国家中，公有制的经济基础诉诸效率价值，因而其国家机构广义政府以“有为政府”理论为指导，形成独具特色的制度逻辑。由此，团队进一步挖掘中国“国家”现实的独特性与理论的对话性。
董思琦：方才您指出，当前政治学、公共管理学研究遇到了“以往所建构的理论体系与中国客观现实相矛盾”的理论困境。国家、政党、政府等概念大多源于西方，而从西方舶来的概念，在解释中国现象时往往解释力不足。您能谈谈在这些概念上中西方有何差别？究竟什么是中国的“国家”和“政府”？
西方政权意义上的“国家”（State）是指公权力体系，包括立法、行政和司法机关。而中国的国家是复合的，具有独特性，是宪法形态国家和政党形态国家的统一整体。而“广义政府”作为“复合国家”的机构，不仅包括宪法意义上的国家机构，还包括了承担公共责任并行使公权力的中共中央和各级地方党委。这部分党组织客观上具有国家性质，与宪法意义上的国家机构融为一个有机的整体，构成了事实上的中国特色的国家机构。
具体而言，我国《宪法》规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”同时指出，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。党的文献明确：东西南北中，党政军民学，党是领导一切的。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，中国共产党是最高政治领导力量。因而要理解中国的“国家”、理解国家的最高领导权，首先要理解党与国家的关系。
在西方，国家与社会更多主要体现为一种制衡的状态，其中社会通过选举、监督、媒体评论等手段来制约国家。在这一过程中，政党则充当着汇集和表达社会民意的角色，以与国家进行抗衡。然而在中国，政府与社会间的关系则更多地流露出一种互动和合作的相处模式，这点尤其体现在公众与社会组织对国家公共事务的参与，以及国家对社会公共服务的提供上。对中国现状的研究显示，中国共产党的众多党组织实际上已经形成了一种从国家特性到社会特性的谱系。例如，中央、省、市、县和乡镇等层级的党委被视为具有国家公权力性质的组织，被称为“国家性质党组织”，而公司、事业单位及基层自治组织中的党组织则被认为具有社会特性，因此被称作“社会性质党组织”。宪法意义上的国家行政机构与这些国家性质党组织一起，构成了现实中的中国政府，即“广义政府”。
广义政府展示出既有的“政党特性”和“政府特性”，这两者构成了其“一体两面”的特点。所谓广义政府的“政党特性”，是指尽管广义政府事实上为中国的政府机构，但其领导核心和大多数成员均为中国共产党成员，从而赋予其明显的中国共产党属性。而其“政府特性”则表示，虽然广义政府的领导核心和大部分成员是中国共产党党员，但它本质上仍是中国国家（State）的一部分，具备实际的国家行政机关特征。广义政府与功能性分权理论是对中国客观现实的描述性研究，用以解释“双高现象”与法治悖论，并尝试构建紧贴中国实践的新型的理论，形成理论话语体系创新。
董思琦：广义政府具有“一体两性”的特征，但许多时候，政党逻辑往往压倒了政府逻辑。那么治理过程中，我们如何抉择和调适政党治理逻辑和政府治理逻辑？
这一问题的意义在于我们要很清楚地看到中国“广义政府”具有的双重属性及其背后的双重治理逻辑，既是政党也是政府，具有双重角色。而角色能够到位很重要，应当要防止“错位”。不同角色的治理逻辑具有差异性，有时甚至具有冲突性。比如，广义政府的政党属性所内涵的政党治理逻辑，更加强调统治、服从度、统一性和整体性，而政府属性所内涵的政府治理逻辑，更加强调治理、发展、竞争性和区域性。根据事实经验来看，政党逻辑往往更强调政治统治功能，而政府逻辑更强调经济发展职能。广义政府的政党治理逻辑与政府治理逻辑在不同情景、不同时期下会有合理选择和调适的问题。可以说，中国当代治理最大的问题之一就是如何平衡政党逻辑和政府逻辑。
总体来说，当社会的主要矛盾是政治矛盾时，广义政府会依据政党逻辑来治理。如果经济发展和社会治理等公共管理问题上升为主要矛盾，广义政府应依据政府逻辑来治理。但稳固的政治统治是经济社会发展的前提，因此，政党治理逻辑总是主导逻辑，政府治理逻辑的调适只是相对程度的变化。而政府治理逻辑的突显，往往也显示了政治统治稳固下国家致力于经济社会发展的良好局面。
在国家治理过程中要重视政党治理逻辑与政府治理逻辑的协调，避免不恰当地过于强调政党属性而遮蔽政府属性。各级人民政府也有政党属性，在属地负责制的原则下也要从中国共产党的执政地位出发，致力于实现国家的全局发展和整体利益。广义政府如何相机抉择地调适政党治理逻辑和政府治理逻辑，是国家治理体系与治理能力现代化的重要体现。当政党属性和政府属性协调互助时，能极大地增强整个治理体系的效能；当两者的运用情景发生“错位”“缺位”和“越位”时，则会带来治理危机。
中国的政党、国家、政府都具有中国特色，只有充分认识到这些特色，才能有效运用这些制度，为中国社会的发展、为中国的现代化发挥更好的作用。
董思琦：此外，我们关注到您和团队近年来出版了一系列著作，其中《功能性分权：中国的探索》一书入选中国社会科学出版社“优秀出版成果”，清华大学景跃进教授将功能性分权理论研究成果概括为“新三权论”，认为功能性分权理论本质上是一个基于权力分析的国家理论，具有广阔的研究空间。而法治一直是国家治理中的关键难题，针对广义政府的系统性风险，您能谈谈“新三权论”的控权逻辑吗？
事实上，我国的“广义政府”具有权力集中的特点，但如果权力过于集中就容易产生高廉政风险，腐败现象会难以遏制。每个地方政府都有推进法治建设的目标、任务和具体计划，客观上在推进我国地方治理的法治化；同时，我国地方政府又普遍存在有法不依、执法不严和违法不究的去法治化现象。从而出现了政府法治悖论，即政府既是法治建设的关键力量，又是破坏法治建设不可忽视的主体。地方政府在治理过程中主要存在政治、经济和法制三重目标，围绕不同目标的实现形成了三重治理逻辑。这三重逻辑之间存在着深刻的矛盾和冲突，具体表现为：政治逻辑在地方政府的治理过程中占据主导地位，始终优先于经济逻辑和法制逻辑；当经济问题成为社会的主要矛盾，转变为政治问题时，经济逻辑就会优先于法制逻辑；当法制问题成为社会的主要矛盾，转变为政治危机时，法制逻辑就会优先于经济逻辑。在三重治理逻辑下，如果经济发展成为国家的中心工作，政治问题成为迫切要应对的紧要任务时，法制逻辑往往受到冲击，从而导致地方政府“法治悖论”现象的发生。
我们研究国家机构是基于决策权、执行权与监督权三分的分析框架，并基于这一分析框架构建决策权、执行权、监督权三者之间关系的理论，这一理论被清华大学景跃进教授称之为“新三权论”。“新三权论”以监督权为研究中心，以腐败现象为研究切入点，聚力研究“决策权、执行权、监督权即相互制约又相互协调的权力结构与运行机制”，构建中国特色监督理论体系，为国家治理现代化作贡献。高廉政风险可能会是与我国社会主义初级阶段长期伴随的政治问题，文明的政治需要将其控制在社会可承受的水平。分权是政治文明的基础，只有建立健全决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的权力结构与运行机制，才能实现我国国家治理体系与治理能力现代化。
董思琦：陈老师，您和您的团队多次承担国家社科基金重大课题，这在人文社科学科领域中相当罕见。您作为首席专家正在研究的国家社科基金重大课题“在新时代中对党和国家监督体系理论建设和制度完善的研究”即将结束，学术界对相关成果充满期待，想要请您谈一谈项目的主要内容。
我和我的团队感到非常荣幸，能够在以权力法治和廉政管理为主题的研究项目中，连续四次承接国家哲学社会科学的重大课题。对我个人来说，进行这些重大项目的研究不仅是一个学术探索的过程，也是我个人学术思维不断提炼和锻炼的过程。我提出的功能性分权理论也是在“观察现象—提炼问题—创新概念—构建理论”这一问题导向的逻辑循环中不断深化和完善的。
第四项国家哲学社会科学重大课题于2022年立项，是目前团队的主要研究工作。课题的核心是完善党和国家的监督体系，这既涉及理论研究的学术理辩，也需要紧密关注现实中的制度研究；它既是传统的理论议题，也是新时代的现实需求。这项课题的目标是在之前两项课题“现象观察、问题提炼和概念创新”的基础上，深入探究新时代我国党和国家监督体系中的难题和痛点，以权力制约监督的基本理论指引，深化对完善党和国家监督体系的分析。我们试图通过研究中国的经验，推动权力制约监督一般理论的发展，并用这一理论进一步完善党和国家监督体系。目前，一些我们的研究成果已在《社会学研究》、《政治学研究》和《公共管理学报》等期刊中发表。详细地说，这项课题成果主要围绕以下三点展开：第一，从整体性视角认识党和国家监督体系，厘清其内涵、结构与特征，并建构起用于指导整体化推进党和国家权力监督的理论；第二，面向当前党和国家监督体系建设的关键点，包括纵向监督的有效联动、地方“一把手”的精准监督以及信息技术的监督赋能等，深⼊调查改革实践，揭示其内在机理，从而提供相应的改革思路。第三，立足于理论与实践的分析，从结构和过程两个方面定位权力法治化，进而为党和国家监督体系的完善提供整体性的优化方案。
董思琦：当前，纪检监察学进入国务院学位委员会编制的学科目录，成为法学门类的一级学科。作为长期关注中国纪检监察理论与实践的学者，您被聘任为中国政法大学国家监察学科的博士生导师，可以给想要学习纪检监察学科的同学们简单介绍一下吗？
纪检监察学进入国务院学位委员会编制的学科目录，成为法学门类的一级学科，这一成果来之不易。纪检监察学既需要研究者思考公共管理学或政治学学科中党和国家的制度建设、能力提升等问题；又要求掌握法学理论体系中大量的规范性知识以及实现法治的能力；纪检监察学在具有法学规范性的同时还包含了倡导性，许多方面展现出管理学要素。法学更多是基于国家制度的法律体系，而纪检监察学的依据还包括党规。因此需多角度思考纪检监察学，将体系共性，逐步建立起该学科应具有的独立概念和理论体系，这一工作的意义重大。
纪检监察学科关注中国特色反腐战略所面临的重要理论和实践问题，是中国特色哲学社会科学学科体系较为重要的组成部分。早在1990年时，在国家监察部支持下，国家监察部浙江大学教育培训中心（后改建为中央纪委监察部杭州培训中心）成立，我在该中心负责教学和科研工作，投入了大量时间深耕，也因此得以接触到各级干部并真实了解到我国党政工作的现实与权力运行过程，对我影响很深。我认为要更好地理解中国式现代化当中重要的理论问题，需要我们长期关注现实，也需要我们直面时代的大命题。党和国家的重大需求是学科建设的重要导向。在新时代全面从严治党取得历史性、开创性成就的背景下，纪检监察学科需要对党和国家监督治理体系进行系统性总结与开创性探索。
董思琦：只有把理论应用于解决实践问题，它才能持续展现其应有的活跃性。中国的学者在关注现实问题的同时，也重视对未来方向的思考，那么，请问，能谈谈功能性分权理论在当前中国政治改革和廉政建设中的价值和启示吗？
公共权力制约监督一直是我关注的重点问题。我经常将权力与资本做类比，认为资本是经济生活中的权力，权力是政治生活中的资本。实际上，政治权力作为政治生活的基本要素，存在两种形式，静态的权力结构和动态的权力过程，共同决定了政治组织的基础体系和机制。西方政治制度的主要特征就是将国家的权利分为立法、行政和司法，并形成了一种相互制约的三权分立体系。这就是政治性的分权。中国的政治制度的基本特征就是中国共产党的领导权，以及党和国家所构建的广义政府共同治理机制。这种体系在现代中国的复杂革命和政治斗争过程中形成，并且和以公有制为主导的经济基础紧密相关。纵使西方的三权分立的政治性分权体系不适应中国，但这并不意味着我国的政治权力就不需要理性的权力分散与分工。实际上，政治的复杂性要求适当的政治分工，而政治分工又要求一定的政治分权，这是提高管理效率的必然要求。
不同于西方国家的政治性分权，在我国，政治分工与特定的政治体制相适应，实行的是功能性分权。功能性分权是从抽象层面上将政治权力分为决策权、执行权和监督权。事实上，所有国家、所有政治体制都需要进行功能性权力分工，以提高权力行使的专业性和权力运行的效率。党的十八大报告在关于权力制约监督体制的表述方面沿袭了十七大报告的说法，并增加了“确保”二字。党的十九大报告进一步对决策权、执行权与监督权的运行提出明确要求，强调“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”。党的二十大报告更是提出“只有健全监督体系，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，才能把中国特色社会主义制度优势更好转化为治理效能”。可见，我们并不是简单地反对西方三权分立体制，而是提出要构建中国特色的权力结构与运行机制，建立中国特色的权力制约监督体制。我们的研究正是依据国家治理的客观现实，推进党和国家现代化监督体系的不断完善，为中国特色理论体系与话语创新作努力。
董思琦：您的学术研究历程和学术创见使我们深受启发。非常感谢您接受我们的采访。谢谢陈老师！
访谈人简介：
陈国权，浙江大学求是特聘教授，浙江大学中国地方政府创新研究中心主任。主要研究领域：当代中国政府与政治、权力法治与廉政治理、地方政府创新等。
董思琦，浙江大学公共管理学院博士研究生，主要研究方向为权力制约与监督。